Ядерное сдерживание и нераспространение

Раздел II.
Политика официальных членов «ядерного клуба»

Глава 4.
Российская Федерация

Военная доктрина, состояние и программы развития ядерных сил

Официальная политика Российской Федерации в сфере военной безопасности изложена в федеральном законе «Об обороне», документах по военной доктрине, в ежегодных посланиях президента Федеральному собранию, а также в ряде других материалов, например, в «Актуальных задачах развития Вооруженных Сил Российской Федерации», представленных руководством Министерства обороны в октябре 2003 г.¹

В обобщенном виде в этих документах констатируется снижение угрозы прямой военной агрессии в традиционных формах против Российской Федерации и ее союзников благодаря позитивным изменениям международной обстановки, поддержанию на достаточном уровне российского военного потенциала и прежде всего потенциала ядерного сдерживания.

Вместе с тем отмечается сохранение и усиление на отдельных направлениях вероятных угроз военной безопасности, в том числе в виде территориальных претензий, противодействия укреплению России как одного из влиятельных центров многополярного мира, из-за очагов вооруженных конфликтов вблизи государственной границы и границ ее союзников, наращивания группировок войск, ведущего к нарушению сложившегося баланса сил, расширения военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации.

К угрозам отнесены также действия, направленные на подрыв глобальной и региональной стабильности, включая создание препятствий работе российских систем государственного и военного управления, на нарушение функционирования стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, противоракетной обороны, контроля космического пространства и обеспечения их боевой устойчивости, других потенциально опасных объектов. Лишь после всего этого называется распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки. А международный терроризм отнесен к трансграничным угрозам и стоит на предпоследнем месте из шести пунктов — после информационной войны и перед наркобизнесом ².

Обзор официальных документов, совместных деклараций руководства России и других стран, односторонних выступлений и заявлений свидетельствует о заметных противоречиях в категорировании и приоритетах угроз военной безопасности в настоящее время и в обозримой перспективе. Часто повторяемые заявления о выбранном Россией пути военно-политической интеграции с США, ведущими развитыми демократическими странами, о стратегическом партнерстве в противодействии новым глобальным вызовам безопасности противоречат периодически появляющимся утверждениям об угрозах приближения НАТО к российским границам и размещения военных баз США в Восточной Европе и Центральной Азии, о главном приоритете задач Вооруженных сил России по отражению воздушно-космического нападения, которое по логике может быть совершено только со стороны НАТО во главе с США, о растущей угрозе американской эшелонированной ПРО ³.

Заслуживает внимания первая в своем роде попытка четко определить, по модели стратегии США 60—70-х годов, уровень достаточности военного потенциала в мирное время или в чрезвычайных ситуациях, без стратегического развертывания: «сохраняя потенциал стратегического сдерживания... успешно решать задачи одновременно в двух вооруженных конфликтах, а также осуществлять миротворческие операции». Если бы реальная военная политика и военное строительство были подогнаны к этой модели, их можно было бы считать впервые достаточно ясными и вполне реалистичными в политическом и военном отношениях.

Однако дальше идут сплошные нестыковки внутри самой стратегии, и самая поразительная их них — формула задач Вооруженных сил в военное время: «...Наличными силами отразить воздушно-космическое нападение противника, а после полномасштабного стратегического развертывания решать задачи одновременно в двух локальных войнах»⁴. Отражение воздушно-космического нападения — это в обозримый период исключительно война с США и НАТО (плюс Япония), т. е. глобальная война, при этом скорее всего ядерная. Ведь из космоса могут наносить удар только баллистические ракеты, оснащаемые ядерными боевыми частями. Если же термин «космическое» подразумевает опору на космические системы управления и информационного обеспечения налетов авиации и крылатых ракет в обычном оснащении, то речь опять-таки идет о глобальной войне, которая согласно российской военной доктрине скорее всего перерастет в ядерную. Но почему официальной доктрине противоречат стратегические концепции — при чем здесь две лока льные войны с участием сил общего назначения после мобилизации?

Единственное, что можно предположить — это прямое и механическое проецирование модели кампании НАТО против Югославии в 1999 г. на Россию с целью отнять у нее Калининградскую область и (или) Северный Кавказ либо Курильские острова. А поскольку у России нет достаточных сил общего назначения для широкомасштабной обычной войны с Западом, планируется вести две локальные. Также, поскольку силы противовоздушной и космической обороны были в 90-е годы в значительной степени демонтированы (хотя и ранее имелись большие сомнения в их способности выполнить поставленные задачи), неясно, что имеется в виду под «отражением воздушно-космического нападения», кроме как ядерный удар? Тогда опять-таки при чем тут две локальные войны? Если приведенный критический анализ верен, то при всей фантастичности подобных сценариев они дают представление о существующем восприятии угроз, приоритетах и, более всего, об уровне профессионализма российской оборонной политики 2001—2003 гг.

Все это позволяет считать политику России в сфере военной безопасности недостаточно устойчивой, что объясняется не только затянувшимися политическими и социально-экономическими переходными процессами в государстве, но и чрезмерной закрытостью от общества процедур выработки и принятия решений. Последнее, видимо, во многом связано с тем, что высшие должностные лица государства, принимающие решения, опасаются профессиональных дискуссий и критики в адрес таких решений.

Что касается ядерной политики как органической составной части оборонной политики, необходимо отметить, что действительный, а не декларируемый курс России, как и любого другого ядерного государства, определяется объективным состоянием ее ядерных вооружений и вооруженных сил в целом, принимаемыми программами развития и реальными планами боевого применения ядерных сил. Из этих факторов в России полностью секретными являются планы боевого применения и в значительной степени — программы развития ядерных сил.

При этом необходимо отметить, что планы боевого применения не открывает ни одно из государств — официальных членов «ядерного клуба», если не считать появляющиеся иногда выдержки из планов США (Единого комплексного операционного плана — СИОП), достоверность которых не подтверждена. Но программы развития ядерных сил традиционно скрывают только Россия (СССР) и Китай, хотя в российской специальной и массовой литературе часто появляются фактические данные и анализ этих вопросов, вполне соответствующий интеллектуальным стандартам Запада. Однако по части планов боевого применения и нацеливания российских ядерных сил в открытой печати нет никаких сведений даже ни к чему не обязывающего частного экспертного характера. Нет официальных данных и по оперативно-тактическим ядерным средствам, программам развития и планам применения. Поэтому в данном разделе ядерные силы в основном рассматриваются в их стратегическом эшелоне — СЯС, а в тактическом — лишь в качестве побочной темы.

В официальном изложении ядерная политика России наиболее детально последний раз была представлена в «Военной доктрине Российской Федерации», утвержденной президентом В. Путиным 21 апреля 2000 г. В ней отмечено, что Россия сохраняет статус ядерной державы и исходит из необходимости обладать ядерным потенциалом сдерживания, «гарантирующим нанесение заданного ущерба агрессору в любых условиях»⁵.

После длительных дискуссий в этой доктрине, в отличие от предыдущих «Основных положений Военной доктрины» 1993 г. и от декларированных со стороны СССР обязательств не применять ядерное оружие первыми, сказано, что «Российская Федерация оставляет за собой право на применение ядерного оружия в ответ на использование против нее и (или) ее союзников ядерного и других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного оружия в критических для национальной безопасности Российской Федерации ситуациях»⁶.

Такая формулировка по существу привела ядерную политику России к принципам ядерной стратегии, много лет существующей в США, Великобритании и Франции, которые никогда не отрицали возможности применения ядерного оружия в случае наступления превосходящих сил общего назначения государств Варшавского договора во главе с СССР. Поэтому в условиях резкого ослабления российских сил общего назначения такое изменение условий применения ядерного оружия следует признать соответствующим общепринятым стандартам (здесь пока не затрагивается вопрос о разумности такой концепции в стратегии стран Запада и о соответствии сценариев такой «крупномасштабной» войны политическим отношениям России с Западом и Китаем).

По настоянию руководства Министерства иностранных дел эти условия дополнены так называемыми негативными гарантиями по отношению к неядерным государствам, взятыми из «Основных положений военной доктрины Российской Федерации» 1993 г. В свою очередь, негативные гарантии практически полностью повторяют формулировки конца 60-х годов, связанные с усилиями стран — официальных членов «ядерного клуба» по укреплению режима ДНЯО. В соответствии с ними Россия не применит ядерного оружия против государств — участников Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающих ядерным оружием, кроме как в случае нападения на Россию, ее союзников или на страну, с которой она имеет обязательства в отношении безопасности, со стороны неядерного государства совместно или при наличии союзнических обязательств с государством, обладающим ядерным оружием.

Эта громоздкая формулировка фигурирует также в односторонних заявлениях МИД России, США, Великобритании и Франции (см. приложение 1 к резолюции Совета Безопасности ООН № 984 от 11 апреля 1995 г.), однако ни в одной доктринальной установке этих стран, кроме России, подобных формулировок нет. Появление их в «Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» в 1993 г. можно объяснить главным образом следствием «романтического» периода внешней политики новой страны, а в современных условиях они отражают пропагандистский налет и не вполне адекватное понимание природы и целей такого документа, как военная доктрина.

В последних версиях ядерной стратегии есть и новшества, в частности постановка задачи «деэскалации агрессии... угрозой нанесения или непосредственно осуществлением ударов различного масштаба с использованием обычных и/или ядерных средств поражения». Также обращает на себя внимание задача «дозированного боевого применения отдельных компонентов Стратегических сил сдерживания», а также демонстрация решимости путем «повышения уровня их боевой готовности, проведения учений и изменения дислокации отдельных компонентов»⁷.

Таким образом, впервые официально провозглашается возможность ограниченной ядерной войны с использованием СЯС, а также меры повышения их боевой готовности (выход РПК СН в море, рассредоточение мобильных МБР на маршрутах патрулирования, переброска ТБ на запасные аэродромы) в качестве демонстрации мощи в кризисной ситуации. Налицо опять-таки попытки имитировать американские стратегические нововведения 70—80-х годов, правда, со средствами, которые будут в обозримый период все менее для этого пригодны как по количеству, так и по качественным характеристикам. В отношении США и их союзников проведение таких мер может теоретически спровоцировать ядерный конфликт (причем в условиях, когда у США сохраняется достаточный потенциал разоружающего удара, о чем речь идет ниже).

Возможно, впрочем, что все это рассчитано на Китай, Пакистан и вероятные новые ядерные страны, способные бросить вызов России, но тогда этот вопрос требует особого рассмотрения.

В ядерной политике России после некоторых колебаний подтверждена целесообразность поддерживать примерный баланс по СЯС с США. Нельзя утверждать, что это положение носит консенсусный характер. Существует позиция, основанная на достаточности для российских СЯС уровня, сопоставимого с существующим в Великобритании и Франции. С точки зрения классического сдерживания, возможно, этого было бы достаточно. И если бы начинать сейчас строительство СЯС с нулевой отметки, то с такой позицией можно было бы согласиться. Но поскольку ядерный баланс с США реально существует и достигнутые соглашения могут обеспечить его сохранение на значительно более низком уровне, вполне приемлемом по ресурсам, то нет никаких оснований отказываться от него в одностороннем порядке.

Программа строительства ядерных сил России претерпевала за последние годы значительные изменения как вследствие меняющейся системы договорных отношений с США, так и из-за субъективных решений, лишенных дос таточно проработанных политических, операти вно-стратегических или военно-экономических обоснований.

Насколько известно, последняя программа СЯС, которая имела стратегическое и экономическое обоснование, была разработана в 1998 г. экспертной комиссией во главе с вице-президентом РАН Н. Лаверовым для условий Договора СНВ-2 и утверждена президентом Б. Ельциным. В связи с финансовыми ограничениями общее количество боезарядов после 2007 г. планировалось на уровне около 1500 единиц (при допустимом по условиям Договора СНВ-2 количестве 3000—3500 единиц), в наземной составляющей — более 400 моноблочных МБР стационарного и грунтово-мобильного базирования. Вместе с тем к этому времени на основе рамочного соглашения 1997 г. уже был подготовлен проект Договора СНВ-3 и проведены первые консультации с представителями США. Предполагалось, что по этому Договору будут, как минимум, сняты ограничения на разработку, испытания и развертывание мобильных МБР с РГЧ ИН, которые по своим характеристикам в плане стратегической стабильности ничем не отличаются от БРПЛ и для которых подобные ограничения никогда не рассматрива лись. В этом случае сохранялась бы традиционная структура СЯС СССР/России, при которой в наземной составляющей сосредоточено более 60% боезарядов.

Однако это стало по существу последним обоснованным решением при формировании ядерных программ, а следовательно, и ядерной политики. Уже в 2000 г. под давлением руководства Генерального штаба Вооруженных сил с целью перераспределения средств в пользу сил общего назначения начинается корректировка утвержденной программы СЯС, главным содержанием которой стало резкое сокращение существующей наземной группировки МБР и темпов ввода новых ракет «То-поль-М». В частности, предлагалось уже к 2003 г. сократить количество боезарядов на МБР до 150 единиц ⁸.

Это было и остается грубейшей стратегической ошибкой по целому ряду причин. Прежде всего, с одной стороны, экономия средств на сокращении наземной группировки является ничтожной по сравнению с необходимым для развития СОН финансированием. С другой стороны, такое решение продолжало ориентироваться на вступление в силу Договора СНВ-2, что противоречило реальной политической обстановке, и к тому же облегчало для США принятие окончательного решения о выходе из Договора по ПРО.

Последующие события подтвердили несостоятельность принятых решений. Установление в Договоре о сокращении СНП от 2002 г. предельных уровней боезарядов без всяких других условий для России вполне приемлемо, поскольку снимается ряд договорных и экономических ограничений для сохранения и развития СЯС. Это связано, во-первых, с возможностью предельного продления сроков эксплуатации тяжелых МБР, которые пришлось бы ликвидировать до 2007 г. по условиям Договора СНВ-2. Во-вторых, представляется возможным установить на МБР «Тополь-М» разделяющиеся головные части. В этом случае Россия может без особых усилий поддерживать уровень боезарядов до 2200 единиц, если только не ликвидировать досрочно имеющиеся ракеты, действующую инфраструктуру и не свертывать обоснованную ранее программу производства новых наземных ракет «Тополь-М». Теперь их можно оснащать многозарядными головными частями, не только увеличив при этом общее количество боезарядов в СЯС, но и сократив затраты на производство сам их ракет, поскольку их потребуется меньше, чем если бы они были с одним боезарядом.

Состояние СЯС России остается закрытым ровно настолько, насколько это позволяют условия транспарентности Договора СНВ, и по степени скрытности уступает только информации о состоянии ядерных сил Китая. По данным «Ежегодника СИПРИ 2003» в январе 2003 г. в составе стратегической ядерной триады России числилось 4852 боезаряда. В том числе в РВСН, которые в 2001 г. переведены из статуса вида вооруженных сил в род войск, 680 МБР, на которых развернуто 2916 боезарядов. В морской составляющей 14 подводных ракетоносцев (РПК СН), на которых размещены 232 пусковых установки БРПЛ с 1072 боезарядами. В авиационной составляющей 79 тяжелых бомбардировщиков (64 Ту-95мс и 15 Ту-160) с 864 крылатыми ракетами. При этом реальные показатели боеготовых компонентов морских и авиационных СЯС существенно ниже по сравнению с указанными, которые соответствуют правилам засчета вооружений по Договору СНВ-1, поскольку часть из них находится на переоборудовании, в длительном заводском ремонте, в стадии вывода из боевог о состава.

В результате субъективных решений 2000—2001 гг. отсутствуют признаки реализации в перспективной программе СЯС главного показателя стратегической стабильности и устойчивости ядерного сдерживания — выживаемости ядерных сил (включая систему боевого управления) в войне с применением обычного и ядерного оружия. Если не будет объявлено о пересмотре этих решений, то вполне можно будет предполагать, что СЯС Российской Федерации будут вынуждены все больше опираться на концепцию первого удара или запуска по предупреждению о нападении, а американские сохранят значительный потенциал разоружающего удара по России с применением ядерного и обычного высокоточного оружия. Растущая нестабильность российско-американского стратегического баланса в условиях сохранения между ними отношений взаимного ядерного сдерживания (ибо ничего взамен, кроме деклараций о движении к партнерству, в последние 15 лет придумано не было) будет все больше затруднять взаимодействие двух держав в области международной безопасности, особенно та м, где потребуются совместные военные акции (конрраспространение) или программы (ПРО).

В сфере ограничения и сокращения ЯО Россия занимает более традиционную позицию, чем США, особенно поскольку речь идет о республиканской администрации 2000—2004 гг. После ратификации СНВ-2 в 2000 г. Москва выступала за СНВ-3 и соглашение о разграничении стратегической и тактической ПРО, против выхода из Договора по ПРО или внесения в него поправок, за более глубокие сокращения СЯС по договору об СНП (до 1500 или даже 1000 боезарядов) причем без выделения в особую категорию «оперативно развернутых» вооружений, за вступление в силу ДВЗЯИ (тоже ратифицированного в 2000 г.).

Вместе с тем курс России последних лет отличает, с одной стороны, недостаточная гибкость (как в случае реакции на предложение о внесении поправок в Договор по ПРО), а с другой — вялая и непоследовательная реакция на американские шаги по демонтажу режима и процесса ядерного разоружения. Даже выполняя те или иные свои внешние обязательства (как при ратификации договоров по СНВ-2, ДВЗЯИ, «Открытому небу», адаптированного Договора об обычных вооружениях в Европе — ДОВСЕ, Киотского протокола), Москва не способна получить что-либо существенное взамен, поскольку не может сформулировать смелые и реалистические новые инициативы в сфере безопасности и разоружения. Политика России пассивна и безынициативна, что, видимо, в большой мере отражает несогласованность линий отдельных ведомств исполнительной власти (особенно явную при ослаблении законодательной власти), ощущение слабости своих военно-политических позиций и неопределенность долгосрочных военных планов и программ (во многом обусловленное собс твенными ошибками), принижение роли МИДа в этой сфере внешней политики, боязнь открытого профессионального обсуждения вопросов и полное закрытие процесса принятия решений от независимого и вневедомственного вклада со стороны парламента, научных центров, профильных общественных организаций.

Российская политика ядерного нераспространения

Официальные документы и заявления руководства России провозглашают приверженность режимам нераспространения ОМУ и прежде всего ДНЯО. В июне 2003 г. президент В. Путин в интервью «Би-би-си» подчеркнул: «Если говорить о главной угрозе XXI в., то я считаю, что это проблема распространения оружия массового уничтожения». О том же он говорил на сессии Генеральной ассамблеи ООН 26 сентября 2003 г.⁹

Российские представители в различных международных организациях постоянно отмечают то обстоятельство, что Россия ратифицировала, в отличие от США, Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. При этом особенно подчеркивается, что Россия сумела обеспечить выполнение своих обязательств по ДНЯО, не нарушив когда-либо букву этого договора, в крайне неблагоприятных условиях, вызванных последствиями распада СССР, глубоким и продолжительным экономическим кризисом.

В соответствии со ст. VI ДНЯО Москва на протяжении последних полутора десятилетий предлагала более глубокие сокращения СЯС, чем Вашингтон (в частности при подготовке Договора об СНП 2002 г. — до 1500 ядерных боезарядов). Впрочем, в отношении тактического ядерного оружия в тот же период линия Москвы была более консервативной, она главным образом реагировала на инициативы США в начале 90-х годов, а в последние годы в основном уклонялась (как и США) от обсуждения этой темы и отбивалась от обвинений в невыполнении односторонних параллельных политических обязательств по ТЯО, принятых вместе с США в начале 90-х годов.

Данные различных источников по типажу и общему количеству ТЯО различаются в относительно широком диапазоне. В соответствии с этими источниками в 1991 г. в СССР насчитывалось 15—21 тыс. зарядов (в США — около 10 тыс. единиц). Согласно инициативам 1991 г. часть ядерных зарядов была выведена из боевых частей и перемещена на центральные хранилища. В настоящее время по данным «Ежегодника СИПРИ 2003» у России в боевом составе имеется 3380 боезарядов этого класса, у США — 1120 единиц ¹⁰. Проблемы контроля и сокращения ТЯО практически всегда рассматривались в контексте взаимоотношений СССР/России и США. Поэтому более подробно они изложены в третьем в разделе.

Формально Россия в полном объеме придерживается соглашений в рамках Режима контроля над ракетной технологией (РКРТ), однако в отличие от США внимание Москвы сосредоточено прежде всего на соблюдении условий РКРТ по отношению к отечественным предприятиям в соответствии с разветвленной системой экспортного контроля, курируемой лично президентом В. Путиным.

Насколько известно, на ракетные программы Северной Кореи, по существу ставшей главным распространителем ракетных технологий в нестабильные регионы, а также Ирана, которые представляют потенциальную угрозу многим государствам, Москва в настоящее время какого-либо влияния не оказывает.

В 90-е годы в рамках программы «Совместного уменьшения угрозы» (известной также как программа американских сенаторов Нанна-Лугара-Доменичи) Россия осуществила главным образом с помощью США и с вкладом ряда других стран (Великобритании, Норвегии, Японии) беспрецедентные по масштабу мероприятия по ликвидации ядерных боезарядов, баллистических ракет, утилизации атомных подводных лодок, а также (по параллельным проектам) по физической защите, учету и контролю ядерных материалов (ФЗУКЯМ). Тогда же были заложены иные большие проекты, реализация которых предполагается в обозримом будущем. Речь идет помимо ФЗУКЯМ о строительстве при комбинате «Маяк» хранилища для 50 т оружейного плутония, извлеченного из уничтожаемых ядерных боеприпасов; о продаже США 500 т обедненного оружейного урана из ЯО для использования на американских АЭС; о сборе, вывозе и обеднении для применения в АЭС высокообогащенного урана из бывших советских и восточноевропейских исследовательских реакторов; об утилизаци и 34 т российского (и такого же объема американского) оружейного плутония в MOX-топливе (смешанном уран-плутониевом топливе, получаемом при утилизации плутония) для модифицированных АЭС России и США; о прекращении наработки оружейного и гражданского плутония на трех все еще действующих российских АЭС при замене их на тепловые станции для энергообеспечения сибирских регионов России ¹¹.

В общей сложности в 90-е годы и по настоящее время по названным и другим программам выполнены работы на сумму до 5—7 млрд долл. Следует отметить, что наряду с крайне скудными результатами 90-х годов и начала нового десятилетия по реальной трансформации взаимоотношений ядерного сдерживания и достижению новых радикальных соглашений по сокращению и ограничению ЯО в рамках «Большой пятерки» названные программы явились действительно выдающимся успехом сотрудничества, пересекающего традиционные рамки и стереотипы ядерного сдерживания в духе новых отношений после окончания «холодной войны».

Еще более грандиозные проекты есть на будущее — в контексте программы Глобального партнерства (ГП). Россия приняла решение о стабильности финансирования проектов ГП. В 2003 и 2004 гг. из бюджета выделено по 205 млн долл. Разработаны конкретные проекты, которые были переданы всем партнерам. Москва сосредоточила усилия на урегулировании вопросов налогообложения, доступа на объекты, транспарентности, ответственности за ущерб. Большая часть вопросов была ре-шена в подписанном 21 мая 2003 г. Соглашении о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации, ратифицированной в конце 2003 г.

Вместе с тем общий объем заявленного финансирования в рамках ГП со стороны «Большой восьмерки» до сих пор не доходит до планки в 20 млрд долл., установленной в Кананаскисе, даже с учетом присоединения новых стран. Существует значительный разрыв между средствами, о выделении которых заявлено, и реально получаемыми Россией деньгами на цели проектов Глобального партнерства. Российские эксперты отмечают необходимость совершенствования механизмов расходования средств в России и в странах-донорах, повыше-ния роли аудита, оценки эффективности расходования средств, использования независимой экспертизы, подключения российского бизнеса к финансированию социально ориентированных проектов в рамках программы Глобального партнерства. Отмечается также, что России следует продемонстрировать возможность ре-шения собственными силами задач, стоящих перед ней в рамках ГП, увеличив свой вклад в финансирование проектов по нераспространению ОМУ.

В качестве одного из возможных путей достижения этой цели обсуждается подключение внебюджетных средств — в первую очередь средств российского бизнеса. Впрочем, такой подход вызывает немало сомнений. Если речь идет о подключении бизнеса для более эффективного, чем усилиями государственных организаций, выполнения ряда работ, то вопроса нет, если только исключены коррупция («откаты»), нецелевое расходование или, наоборот, «отмывание» финансовых средств. В ином случае российский бизнес должен участвовать в программе через уплату налогов в федеральный и местные бюджеты, а его обложение «дополнительной данью», пусть и на благое дело, неизбежно принесет в конечном счете больше потерь, чем приобретений (опять же через вышеупомянутые способы плюс уклонение от налогов и увод денег за рубеж).

Контроль за внешнеэкономическими операциями с ядерными материалами, специальными неяде рны м и материалами и соответствующими технологиями, а также с товарами и технологиями двойного применения осуществляется в России прежде всего как компонент политики нераспространения. Закон «Об экспортном контроле», принятый в 1999 г., закрепил термин «экспортный контроль» именно за этой сферой ¹².

В законе 1995 г. о государственном регулировании вн ешне тор говой деятельности экспортный кон троль трактовался как совокупность мер по реализации «порядка вывоза» оговоренных товаров, технологий и услуг. В законе 1999 г. этот термин кодифицирован как «в н еш н етор говая, инвестиционная и иная де я те ль-ность, включая производственную кооперацию, в области международного обмена товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них (интеллектуальная собственность)». Речь идет не только о вывозе товаров и технологий за границу, но и об их передаче иностранному лицу на территории Российской Федерации.

Как видно из определения «внешнеэкономической деятельности» в этом законе, контролируется не только передача продукции в материальной форме, но и передача технологий. В контрольных списках к «технологии» относится специальная информация, которая требуется для разработки, производства или использования контролируемой продукции. Информация может принимать форму технических данных или технической помощи. Там же разъясняются эти два понятия: их определение соответствует определениям, согласованным в рамках режимов экспортного контроля ЕС и США.

В соответствии со стандартами, принятыми в мировой практике, особое внимание уделяется так называемым неосязаемым формам передачи технологий, включающим, во-первых, визуальные контакты (научные конференции, встречи, дискуссии, научные обмены, выступления, инспекции, консультации, демонстрации, техническую помощь, лекции, семинары, обучение, в том числе обучение иностранных студентов, и т. д.) и, во-вторых, общение по электронной почте, факсу, телефону.

В нормативные документы по экспортному конт ролю вошли новые положения, оговаривающие контроль за передачей технологий. Например, в п. 3 «Положения об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью в отношении товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть и спользованы при создании вооружения и воен ной техники » де к лар ируется, что ко н троль включает в себя: во-первых, разрешительный порядок вывоза из России (кроме вывоза в режиме транзита) и (или) передачу контролируемой продукции иностранным лицам или международным организациям любым способом включая пересылку в почтовых отправлениях или по электронным каналам связи и, во-вторых, таможенный контроль и таможенное оформление перемещаемых через таможенную границу контролируемых оборудования, товаров и технологий в форме технических данных.

При этом отмечается, что контролю не подлежат технологии, относящиеся к «общедоступным» (то, что по-английски называется public domain — общественное достояние) и к фундаментальным научным исследованиям. Однако понятие «общественное достояние» в национальных законодательствах разных стран не гармонизировано. А на современной стадии научно-технического прогресса грань между прикладными и фундаментальными исследованиями иногда бывает очень зыбкой.

В январе 1998 г. правительство Российской Федерации ввело правило «всеобъемлющего контроля» (catch-all). Статья 20 нового закона кодифицирует механизм всеобъемлющего контроля ¹³.

По закону «Об экспортном контроле» создание внутрифирменных систем экспортного контроля носит обязательный характер для организаций, «осуществляющих научную и (или) производственную деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации и систематически получающих доходы от внешнеэкономических операций с контролируемыми товарами и технологиями» (ст. 16). При этом генеральную лицензию могут получить лишь организации, создавшие внутрифирменные программы и получившие особые свидетельства о государственной аккредитации.

Вместе с тем распространение ЯО, очевидно, не является для России столь же важным приоритетом, как для США. В этом смысле она гор аздо бли же к американским союзникам в Европе и на дальнем Востоке; то же относится и к выбору методов противодействия данной угрозе .

Прежде всего дело в том, что, в отличие от США, вопреки официальным декларациям Москва усматривает много других угроз своей безопасности, в том числе проистекающих от политики США и НАТО, которые стоят выше в списке российских приоритетов. Это ясно отражено в упомянутых выше официальных документах России по национальной безопасности и военной доктрине ¹⁴.

Главные вызывающие тревогу «пороговые» страны (Иран, КНДР) не воспринимаются в России как вероятные противники, так же как США не считают угрозой ядерные силы Израиля и Пакистана. Кроме того, Иран стоит на втором или третьем месте (в зависимости от года) как покупатель крупных партий российских вооружений, позволяющих военно-промышленному комплексу выживать, несмотря на резкое сокращение оборонного заказа со стороны российских Вооруженных сил. Наконец, Иран — это важнейший геополитический партнер России, растущая региональная «сверхдержава», в известной мере уравновешивающая экспансию Турции и расширяющееся военное и политическое присутствие США в Черноморско-Каспийском регионе, происходящее без согласования с Россией и с неясными для нее целями.

Северная Корея, безусловно, не имеет для России столь важного значения, тем более в свете расширяющегося экономического сотрудничества с Южной Кореей. Однако опыт вытеснения России из ядерно-энергетического проекта с КНДР в 1994 г. Соединенными Штатами, Японией и Южной Кореей до сих пор оказывает влияние на отношение Москвы к американской политике давления на КНДР в связи с ее ядерной программой и в целом на восприятие искренности заботы Вашингтона о нераспространении ЯО, в том числе в отношении Ирана. Иными словами, преобладающая часть российских политических кругов считает, что США сразу же вытеснят Россию из «ядерного бизнеса», если только она займет жесткую позицию по иранским программам, как того требует Вашингтон.

Еще одно важное обстоятельство состоит в том, что поставки ядерно-энергетической технологии и топлива за рубеж являются для России гораздо более важными, чем для США, хотя она намного отстает от них по абсолютным объемам ядерного экспорта. В российском экспорте, где преобладают нефть, газ и другое сырье, ядерные контракты относятся к немногим предметам высокотехнологичной продукции (наряду с вооружениями), конкурентоспособным на мировом рынке. Это считается ценной составляющей в структуре экспорта.

Нельзя также недооценивать роль внутренних факторов российской политики. На протяжении последних десяти с лишнем лет в условиях хронического недофинансирования Минатома (теперь Федерального агентства по атомной энергии) на цели поддержания, конверсии и утилизации его наследия от СССР — «атомных городов», вы-водимых из боевого состава ядерных боезарядов и атом-ных подводных лодок — доход от зарубежных поставок стал важнейшим средством жизнеобеспечения этой колоссальной инфраструктуры объектов и связанных с ними людей. Безусловно, программа Нанна-Лугара-Домени-чи, «урановая сделка», «плутониевые проекты» и ряд других мер содействия со стороны США и других стран Запада сыграли большую роль. Однако они не могли полностью обеспечить финансовые потребности Минатома. Внебюджетные доходы от зарубежных поставок Китаю, Индии, Ирану и другим странам стали незаменимым средством поддержания жизнедеятельности этого огромного социально-технологического организма.

В свою очередь, в условиях глубокой дезорганизации исполнительной власти России в 90-е годы и почти безоговорочной политической поддержки законодательной власти возможности лоббирования своих ведомственных интересов были у Минатома весьма широки. После 2000 г. они не стали меньше в ходе всемерного укрепления федеральной исполнительной бюрократии и снижения роли парламента, региональных властей и институтов гражданского общества в России. Это среди прочего относится к определению реальной линии Москвы в вопросах ядерного нераспространения в целом и проекта строительства АЭС в Бушере в Иране в частности.

С учетом вышеизложенного помимо декларативной позиции Москвы ее реальную линию в данной области можно охарактеризовать следующим образом:

•  Россия заинтересована в укреплении режимов нераспространения, но это не единственный и не главный приоритет ее стратегии безопасности.

•  В России часто скептически относятся к провозглашаемой Соединенными Штатами глобальной стратегии нераспространения и контрраспространения, усматривая в их практической политике практику двойных стандартов и попытки прикрыть целями нераспространения иные политические, военные и коммерческие, в том числе ядерно-экспортные интересы.

•  Ради идеи нераспространения (тем более в односторонней американской трактовке) Россия не склонна жертвовать своими экономическими и политическими интересами в мирном ядерном сотрудничестве с другими странами, если при этом формально соблюдаются у словия ДНЯО, гарантии МАГАТЭ и согласован ны е нормы ядерных поставок за рубеж.

•  Отношения с США имеют для России важнейшее значение, в том числе в связи с программами помощи ей со стороны Запада в ядерной сфере, и она готова в опре-деленных пределах учитывать американские требования (что выразилось в ее согласии взять обязательство по поставкам топлива для бушерской АЭС и вывозу из Ирана ОЯТ для переработки и хранения).

•  В то же время Москва будет сопротивляться давлению Вашингтона в сторону прекращения законных с точки зрения ДНЯО сделок с другими странами, даже если эти страны в текущий исторический момент не нравятся данной американской администрации и если есть подозрения относительно военных ядерных программ и амбиций зарубежных партнеров России.

В этом плане продолжение бушерского проекта и его возможное расширение приобрели для Москвы не только практическое (доход в 5 млрд долл.), но и принципиально-политическое значение. Доводы о том, что даже мирный проект дает Ирану знания, технологии и материалы, которые теоретически могут быть использованы в военных целях, не воспринимаются в Москве (особенно после скандальных разоблачений нелегальных ядерных сделок с Ираном со стороны Пакистана и вялой реакции на это из Вашингтона).

•  Россия, как и большинство американских союзников, будет возражать против силовых методов решения проблем нераспространения (хотя по политическим соображениям она поддержала Инициативу по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения — ИБОР) и отдавать предпочтение дипломатическим и экономическим инструментам, укреплению правовой базы и механизмов экспортного контроля, связанных с ДНЯО, причем применяемых на недискриминационной основе ко всем поставщикам и импортерам ядерных материалов и технологий.

•  Без инициативы извне Россия едва ли станет поддерживать идеи более жесткого экспортного контроля или эмбарго на поставки компонентов замкнутого ядерного цикла отдельным странам, которые могут из -бирательно затруднить ее внешние проекты такого рода (во всяком случае, в отсутствие серьезных стимулов и компенсаций со стороны Запада).

¹ Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации / М-во обороны РФ. — М., 2003. — С. 63.

² Там же. — С. 19—21.

³ Там же. — С. 25—34.

⁴ Там же. — С. 39.

⁵ Там же. — С. 37.

⁶ Военная доктрина Российской Федерации // Независимая газ. — 2000. — 22 апр.

⁷ Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации. — С. 42.

⁸ Судьба РВСН // Ядер. безопасность. — 2000. — № 38—39. — Июль—авг.

⁹ Интервью президента В. Путина британской телерадиокорпорации «Би-би-си» 22 июня 2003 г. (http://www.kremlin.ru/appears/ 2003/06/22/1210_type63379_47510.shtml; посещался 30 декабря 2004 г.).

¹⁰ Kristensen H. K., Kile S. N. World nuclear forces // SIPRI Yearbook 2003: Armaments, Disarmament and International Security. — Oxford: Oxford Univ. Press, 2003. — P. 610—627.

¹¹ Ferguson C. D., Potter W. C. Improvised Nuclear Devices and Nuclear Terrorism, Weapons of Mass Destruction Commission. — Stockholm, 2004. — P. 20—23.

¹² В российской системе экспортного контроля можно выделить четыре подсистемы: а) режим контроля за торговлей вооружением и военной техникой (сфера военно-технического сотрудничества); б) ограничения внешнеэкономических сделок с товарами и технологиями, которые могут быть использованы при создании вооружения, оружия массового уничтожения или средств его доставки в целях предотвращения распространения ОМУ и поддержания международной стабильности; в) введение внешнеторговых квот и лицензирование для решения определенных экономических задач; г) контроль за специфическим экспортом и импортом (драгоценные камни, металлы, вещества с наркотическим содержанием и т. п.). Каждый из «блоков» имеет свою правовую базу. Основой всех подсистем являются контрольные списки лицензируемых товаров (работ, услуг), однако механизм получения лицензий для разных списков имеет свою специфику.

¹³ Федеральный закон «Об экспортном контроле» от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ // http://www.inservice.ru/ documents/exportcontrol/ (посещался 30 декабря 2004 г.).

¹⁴ Военная доктрина Российской Федерации // Независимая газ. — 2000. — 22 апр.

источник: www.carnegie.ru/ru/pubs/